Como la investigación y los datos económicos sobre los países en desarrollo del mundo han comenzado a sugerir seriamente en los últimos años, el futuro de la ayuda exterior está en los estados frágiles. En la última década, las tasas de pobreza han disminuido constantemente en países que, aunque firmemente arraigados en las agrupaciones de ingresos más bajos de la OCDE, han disfrutado de grados relativos de paz y una gobernanza razonable. Al mismo tiempo, cada vez más países de ingresos medios bajos están subiendo en la escala hasta el punto en que ya no serán elegibles para la Asistencia Oficial para el Desarrollo en cuestión de años. Pero en aquellos países que experimentan conflictos internos sostenidos, facilitados por factores como altos grados de corrupción, divisiones interétnicas explotadas con fines políticos, terrorismo interno, liderazgo político inadecuado, falta de ingresos propios o controles insuficientes de los mismos, e intervencionistas vecinos, entre otros, el panorama sigue siendo en gran medida el mismo o peor que en décadas pasadas. Y aquellos atrapados en la pobreza en estos entornos – el grupo definido como los “mil millones más pobres” por el Dr. Paul Collier en su libro fundamental de 2007 – son más vulnerables que aquellos que viven en la pobreza en cualquier otro lugar del mundo. Por estas razones, los países donantes como el Reino Unido y Canadá están empezando a centrar sus dólares de ayuda en el grupo de estados de todo el mundo caracterizados como ‘frágiles o afectados por conflictos’. Por ejemplo, DFID se ha comprometido a gastar el 50% de su AOD en esta categoría de países, mientras que en su nueva Política Feminista de Asistencia Internacional,
Canadá también ha señalado su intención de reorientar sus inversiones en “los más pobres y vulnerables y en los estados frágiles”. Según el Índice de Estados Frágiles (FSI) de 2017 del Fondo para la Paz, el estado más frágil del mundo este año es Sudán del Sur, caracterizado por su grave falta de infraestructura y servicios básicos, y una historia de guerra civil intermitente que afecta a más de un millón de ciudadanos. El FSI utiliza un marco conocido como el
Herramienta de Evaluación de Conflictos (CAST) para “comprender y medir mejor los impulsores y la dinámica de los conflictos” utilizando miles de puntos de datos para cada país. También ocupan un lugar destacado en el FSI de 2017 la RD del Congo (#7), Afganistán (#9), Haití (#11), Nigeria (#13), Pakistán (#18), Camerún (#26), Malí (#31), Nepal (#33) y Mozambique (#40), todos ellos lugares en los que Cowater está actualmente o ha estado recientemente involucrado. Complementando el FSI están otros análisis, como el ofrecido por el Dr. Collier, quien argumenta que los países asociados con la etiqueta de fragilidad típicamente exhiben una o más ‘trampas de desarrollo’: afectados por conflictos; ricos en recursos naturales; sin salida al mar con malos vecinos; y mala gobernanza.
En estos entornos, las intervenciones de ayuda exterior se enfrentan a sus mayores desafíos, pero también a algunas de sus mayores oportunidades. En el lado positivo, si bien mover el dial en los niveles de pobreza en tales circunstancias es similar a abordar los desafíos financieros y logísticos para lograr conexiones de banda ancha de ‘última milla’ en las comunidades árticas remotas de Canadá, la investigación sugiere que tales intervenciones también pueden producir algunos de los mayores retornos de la inversión que se ofrecen. En términos económicos, el impacto marginal de cualquier inversión dada en un estado frágil que carece de instituciones estables y donde la mayoría de los ciudadanos viven sin acceso confiable a las necesidades básicas está demostrando ser mayor que en entornos más estables donde se puede decir que los estándares de gobernanza y prestación de servicios han alcanzado al menos el umbral de “suficientemente bueno”, y que han estado recibiendo asistencia técnica financiada con ayuda exterior durante décadas. Pero como se señaló anteriormente, lograr este impacto marginal tiene un costo considerable y no sin un riesgo significativo para aquellos que brindan asistencia tanto técnica como humanitaria.
Para obtener información sobre cómo estos desafíos han afectado nuestra capacidad de obtener resultados sobre el terreno y para comprender mejor cómo estas definiciones de fragilidad se aplican a los países en los que operamos, llevamos a cabo una encuesta entre los directores de proyecto y los jefes de equipo de Cowater que trabajan en los países mencionados anteriormente. La encuesta reveló una serie de hilos y enfoques comunes para mitigar los riesgos comunes, al tiempo que ilustra cuánto se puede hacer aún en los entornos más desafiantes. En estos resultados se capturaron ideas de Afganistán, Camerún, Haití, Malí, Mozambique, Pakistán y Sudán del Sur. Se dijo que más de la mitad de estos países exhibían al menos tres de las cuatro ‘trampas de conflicto’ explicadas por Collier y mencionadas anteriormente.
“Canadá también ha señalado su
intención de reorientar sus inversiones
en los más pobres y vulnerables
y en los estados frágiles”.
Otras características señaladas por los encuestados que se aplican a algunos o a todos los países encuestados incluyeron la corrupción generalizada, las divisiones étnicas, ya sean reales o explotadas con fines políticos, la violencia interna y/o el terrorismo, serios desafíos con respecto a la violencia contra las mujeres y la limitada participación de las mujeres en la vida pública, una infraestructura básica muy limitada y una inestabilidad económica extrema. Un hilo común es quizás el más obvio: las circunstancias y necesidades del país influyen en el diseño y los objetivos generales del proyecto. En Sudán del Sur, por ejemplo, un país en las primeras etapas de la construcción de un sector público funcional en los tres niveles de gobierno, nuestro proyecto se centra explícitamente en el desarrollo de capacidades básicas a nivel del gobierno local en la planificación y presupuestación, la adquisición y el desarrollo de infraestructura de obras civiles críticas en línea con los estándares nacionales comunes. En Pakistán, nuestros esfuerzos se centraron en empoderar a los grupos locales de ciudadanos a nivel comunitario, y a las mujeres en particular, para que participaran en la gestión y la gobernanza de las escuelas, los centros de salud y los puntos de agua en entornos rurales donde el alcance y la capacidad del gobierno eran limitados y donde las mujeres inicialmente tenían poco papel en la vida pública. Y en Afganistán, donde la corrupción sigue siendo un desafío importante y la experiencia especializada en áreas específicas no se encuentra fácilmente dentro del gobierno, nos hemos centrado en fortalecer los controles internos y externos y en capacitar a un nuevo grupo de funcionarios como expertos en la gestión de los recursos hídricos. Las circunstancias únicas de los estados frágiles como estos también tienen un impacto común en todos y cada uno de los proyectos desde una perspectiva logística y operativa. Para los proyectos que operan en lugares inestables como Kabul, el norte de Malí y el noroeste de Pakistán, la contratación de personal norteamericano o europeo es un desafío importante y, a menudo, no es aconsejable. Para los proyectos en los que los conjuntos de habilidades requeridos no existen en el país, esto puede retrasar la implementación de actividades importantes o requerir alteraciones en el diseño del proyecto. Pero en muchos casos, y cada vez más en la última década, se pueden identificar gerentes y especialistas locales o regionales capacitados y muy familiarizados con el contexto operativo, cultural y de seguridad local para liderar una gran parte de las actividades sobre el terreno con mucho éxito. Este ha sido el caso de los equipos de proyecto de Cowater en Pakistán y Sudán del Sur, por nombrar solo dos ejemplos. Del mismo modo, las preocupaciones de seguridad para el personal local, regional e internacional también pueden afectar significativamente los planes, los horarios y los plazos del proyecto. Las oficinas gubernamentales, incluso dentro de la misma ciudad, pueden ser inaccesibles debido a las amenazas contra ellas por parte de los insurgentes locales, y los participantes en la capacitación pueden no poder viajar a los lugares de capacitación debido a la inseguridad en las carreteras. Del mismo modo, en muchos casos, los funcionarios públicos, a menudo los principales beneficiarios de nuestras intervenciones de proyectos, pueden no recibir el pago durante largos períodos de tiempo debido a los serios desafíos económicos que enfrenta su país, lo que lleva a que un número menor de lo planeado pueda participar en eventos de desarrollo de capacidades, o solicitudes de apoyo financiero suplementario para hacerlo. En un caso particular, los empleados locales de nuestra institución de capacitación asociada no habían recibido el pago durante un año completo. Dado que estas personas eran corresponsables de la entrega de iniciativas de capacitación, un mecanismo importante para promover la sostenibilidad de un proyecto, esto condujo a una pausa no planificada en la entrega de la capacitación y a que menos personas completaran el programa de desarrollo profesional de lo planeado. En otro caso, la rápida devaluación de la moneda local provocó un retraso significativo en la finalización de los proyectos de infraestructura a nivel local que estaba supervisando el equipo de proyecto de Cowater, ya que la hiperinflación rápidamente hizo que los contratos de construcción originales en moneda local fueran inviables. Ejemplos como este también ilustran la influencia de las características de los estados frágiles en los presupuestos de los proyectos. Si bien los desafíos de operar en moneda local son un factor importante, que normalmente se puede gestionar denominando los contratos en dólares estadounidenses siempre que sea posible, un desafío adicional es simplemente los altos costos de operar en contextos donde los riesgos de seguridad son altos y la infraestructura básica, como las carreteras, es severamente limitada o inexistente. Estos factores, y la prioridad que debe otorgarse al deber de cuidado del personal por parte de los contratistas de gestión como nosotros, ejercen presiones al alza sobre los presupuestos para costos como las operaciones de vehículos, el combustible, los viajes aéreos (que se requieren con frecuencia para evitar pasar por áreas inseguras en el terreno) y la seguridad del recinto que debe planificarse cuidadosamente en los proyectos financieros del proyecto desde el principio. Un tercer hilo común que surge de nuestra encuesta es una suma de los mencionados anteriormente: llegar e involucrar a los beneficiarios previstos de cualquier proyecto es muchas veces más difícil en entornos de estados frágiles que en otros que disfrutan de los dividendos de la paz. Por ejemplo, los beneficiarios potenciales, ya sean residentes locales o funcionarios gubernamentales, que viven en comunidades consideradas demasiado inestables o fuera del control del gobierno central, a menudo son imposibles de alcanzar, lo que agrava aún más el impacto del conflicto en su bienestar personal y sus perspectivas futuras. En otros casos, si bien trabajar directamente junto con las contrapartes gubernamentales beneficiarias en una capacidad de asesoramiento y entrenamiento suele ser la forma ideal de transferir conocimientos y habilidades, en algunos casos lograr las horas de contacto deseadas es difícil cuando los equipos de proyecto están restringidos a sus hoteles o recintos debido a picos periódicos en los riesgos de seguridad que amenazan la infraestructura gubernamental.
“es crucial si la comunidad internacional
debe dar pasos significativos hacia
la reducción de la pobreza entre los
mil millones de personas más pobres del mundo”.
mil millones de personas más pobres del mundo”.
Por lo tanto, está claro que lograr un impacto sostenible en entornos de estados frágiles no es ni fácil ni barato. Pero la experiencia demuestra que es posible, y los socios para el desarrollo saben que es crucial si la comunidad internacional debe dar pasos significativos hacia la reducción de la pobreza entre los mil millones de personas más pobres del mundo. En nuestro caso, se ha empleado una amplia variedad de medidas y enfoques para permitir que nuestros equipos trabajen de la manera más segura posible y con el máximo efecto en tales contextos. Confiar en gran medida en la experiencia local y el conocimiento de la situación; adoptar una filosofía de bajo perfil para guiar las decisiones y los enfoques de las ubicaciones de las oficinas, los viajes sobre el terreno y el alojamiento del personal; impartir ciertos eventos de capacitación fuera del país; hacer el máximo uso de la tecnología de la información y las comunicaciones apropiada para minimizar los viajes sobre el terreno; contratar especialistas en seguridad sólidos y contratar pólizas de seguro apropiadas; trabajar en estrecha colaboración con los líderes comunitarios y religiosos locales para ganar confianza y mantenerse informado; y mantener un enfoque adaptativo y flexible para la planificación e implementación de proyectos se utilizan de forma intensiva y repetida en todos nuestros proyectos y países de operación a este respecto.
Y al adoptar tales enfoques, los resultados comienzan a hablar por sí mismos. En Mozambique, por ejemplo, a pesar de las importantes tensiones en el interior del país que se remontan a la guerra civil del país y que son la fuente de importantes preocupaciones de seguridad, el proyecto en curso de Cowater financiado por el Banco Mundial Ciudades y Cambio Climático – Fortalecimiento Institucional se considera un éxito por todas las partes interesadas: en los 20 municipios que recibieron apoyo del proyecto durante un período de dos años y medio, el promedio de propiedades registradas aumentó en un 102%, los ingresos municipales por impuestos sobre la propiedad aumentaron en un 541% y los ingresos propios aumentaron en promedio en un 53%. En Afganistán, a través del Proyecto de Gestión de Recursos Hídricos de las Cuencas Occidentales financiado por el ADB, 36 jóvenes funcionarios públicos, incluidas seis mujeres, obtuvieron sus títulos de maestría a través de estudios apoyados por el proyecto en el Instituto Asiático de Tecnología en Tailandia, un resultado que agregará una capacidad interna sustancial a las filas del Ministerio de Afganistán
de Energía y Agua. En Haití, a pesar de las continuas consecuencias del devastador terremoto de 2010 y de un gobierno que todavía está encontrando su camino, más de 250 miembros del personal policial completaron el programa de capacitación del proyecto FIPCA de Cowater, y los funcionarios haitianos participantes ahora tienen las habilidades necesarias para administrar la Academia Nacional de Policía del país por su cuenta.
En Sudán del Sur, a través del Proyecto de Gobernanza Local y Prestación de Servicios (LOGOSEED) financiado por el Banco Mundial, cada vez más gobiernos de condado en los seis estados participantes actuales del proyecto son capaces de cumplir con las nuevas medidas nacionales de desempeño del gobierno local y las condiciones mínimas. Y en Pakistán, el proyecto de Participación Ciudadana para la Prestación de Servicios Sociales de Cowater, financiado tanto por Canadá como por Australia, brindó mejoras tangibles a los servicios sociales en 11 distritos de la provincia de Khyber Pakhtunkhwa; solo en el sector del agua, una de las tres áreas a las que se dirigió el proyecto, 690 Comités de Usuarios de Agua fueron capacitados para administrar sus sistemas de suministro de agua conjuntamente con el gobierno local y con una fuerte representación femenina; la rehabilitación o la mejora de la gestión de los sistemas de agua benefició a más de 1,2 millones de personas; más de 4000 mujeres y 6000 hombres recibieron capacitación en gestión de servicios sociales; y se establecieron relaciones mucho más sólidas entre el gobierno y los grupos de ciudadanos, lo que condujo a nuevas mejoras en la prestación de servicios.
Si el propósito de la ayuda exterior durante los próximos 20 años es continuar reduciendo la pobreza a las mismas tasas que hemos visto durante los últimos 20 años, es crucial que los actores del desarrollo, tanto locales como internacionales, encuentren formas cada vez más creativas de lograr resultados en estados frágiles mientras trabajan cada vez más estrechamente juntos. Las prácticas mencionadas en este documento ofrecen solo algunos ejemplos de cómo se puede lograr esto en beneficio de los mil millones de personas más pobres del mundo.
